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[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》， 毕洪海译， 北京：商务印书馆， 2009年， 第2-3页。

50已经生效实施的个保法虽然在政府机关处理个人信息方面已经作出了一些规定，但对政府机关处理个人信息这一信息行政事实行为的公法特性认识和关注不足，尚未针对政府机关处理个人信息制定有足够针对性的体系化规则，例如，并未针对政府处理个人信息的告知同意的特殊性制定细化规则。人脸识别数据不应用于除身份识别之外的其他目的，如评估或预测数据主体工作表现、经济状况、健康状况、偏好、兴趣等情况。

处理个人信息前和特殊情况发生后的告知内容应当尽可能全面详尽，而当政府因告知的内容变更另行告知时则不必面面俱到，而应列明变更的原因、变更的内容、该种变更将对信息主体产生的影响以及信息主体可以寻求救济的方式，否则这些重要信息将淹没在众多告知同意条款之中，反而有悖补充告知的本意。收集是实施其他信息处理活动的前提，在大多数情况下，收集和实施后续信息处理活动的主体是同一的，原则上只在收集个人信息环节履行告知义务即可。但公民行使该防御权的前提是知悉政府何时以及如何处理了其个人信息。[34]《个人信息保护法》第37条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为履行法定职责处理个人信息，适用本法关于国家机关处理个人信息的规定，说明该法已经考虑到政府机关存在授权组织行使行政权力的情况，也要求被授权组织担负起与政府机关同样的个人信息保护职责。[8]而2020年进行的全国人口普查，因为收集诸多个人敏感信息，如身份证号码和住房情况等，引发广大民众对个人信息保护的疑虑。

而行政法中的正当程序原则也与时俱进，发展出了技术性正当程序理论，回应了自动化行政以及算法对传统正当程序理论的挑战。而告知义务对于政府机关处理个人信息意义更为重大，因为其也是制约行政权力的有效程序工具。其二，明确裁量基准的法律位阶。

[4]参见宋华琳《行政许可审查基准理论初探——以国内航线经营许可领域为例证》，《浙江学刊》2010年第5期。宽泛的概念界定，尽管可以错误地将技术标准实施方案收入囊中，让人形成理论包容性较高的概念假象，但是，十分有趣的是，仍然存有一些基准文本，由于不切合现行概念体系而不得不游离在外。[49]王贵松：《行政裁量的内在构造》，《法学家》2009年第2期。[18]王太高：《权力清单中的地方政府规章——以〈立法法〉第82条为中心的分析和展开》，《江苏社会科学》2016年第3期。

又如，在德国，毛雷尔认为，裁量基准（裁量准则）是确定行政机关如何行使法定裁量权的行政规则，其目的是确保裁量权行使的统一性和平等性等等[8]。但是，从我们的观察来看，国外研究一般并不会这么处理。

实践中，譬如，可选择以程序裁量作为新的技术领域。那么，它就有可能会因为现行标准而被归类为行政规章，这在现行实践中也并不鲜见。参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008年，第59-70页。[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》， 毕洪海译， 北京：商务印书馆， 2009年， 第2-3页。

[67]参见王锡锌《自由裁量权基准：技术的创新还是误用》，《法学研究》2008年第5期。张福广《德国行政判断余地的司法审查》，《行政法学研究》2017年第1期。需要看到，过去以抽象行政处罚类基准文本为主要对象的概念内涵，已经过于陈旧。在这一认识下，裁量基准的法律位阶往往难以固定，它多元性地在部门规章地方政府规章规范性文件之间来回游走，既可以是政府规章，也可以是规范性文件。

二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。无论是国务院采行的具体标准，还是学者们采行的选择标准或判断标准，都是如此。

在行政裁量的体系中，要件裁量和效果裁量只是依照法律规范的逻辑构成而展开的[27]，但实际上，划分行政裁量类型的标准还有很多，基于不同的标准，人们可以对行政行为作出很多不同的分类。[36]广东省人民政府令第164号，2011年8月25日公布。

[57]譬如，《行政诉讼法》（1989年）第32条：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。既可以是指一种内部通行的手册，也可以是指一种外部遵守的规则。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。譬如，在德国，要件裁量经历了从承认到否定的变化过程[42]。因此，如果仍然认为情节细化和效果格化都是裁量基准必不可少的概念要素，显然是不合时宜的。但是，一个十分有趣的现象是，究竟行政机关制定的何种规则才可以被称之为裁量基准，直至今日还没有得到很好的定论。

实践中，对某行为是否符合T1的判断，即为要件裁量。根据这一标准，行政立法的体系呈现出多层级局面，各层级之间有严格的界分，不容僭越。

现阶段，规范性文件已经是一种指向明确的规则类型，具有独立的规则功能和地位。对任何事务进行概念描述，必须具有一定的指向性，或者说能够形成一个闭合区间，从而使其能够区别于其他类似事物，否则就是空泛无物的。

四、本文的认识 本文认为，针对上述问题，现行概念应从如下两个方面着手改造。程序裁量作为一种新的行政裁量类型，尽管在我国关注甚少，单独对行政程序裁量进行研究的状况并不乐观[68]，但是，如前所述，其在比较法上已被广为提及。

而且，能够进一步明确的是，前述将行政许可标准或行政许可条件理解为裁量基准，也因而有欠妥当。譬如，在理论界，有研究者认为，执行性地方政府规章与‘裁量基准并无不同[18]，承载裁量基准的形式也因此必然是多样的，可以是规章，也可以是规范性文件等等[19]。譬如，根据法律规范对行政行为拘束的程度不同，行政行为可分为羁束行为和裁量行为。但是，由于区分要件裁量和效果裁量并不为主流理论所熟悉，其尽管能够在短时期内用以描述基准文本，但却经不起实践发展的考验。

在这一问题上，现行认识需要放眼于整个裁量基准工程的后期发展，需要从行政处罚类裁量基准向非行政处罚类裁量基准过渡。尤其是现阶段行政处罚类裁量基准已经渐渐远离政治中心，成为第二梯队的政策话语，裁量基准工程已经逐渐开始向非处罚类裁量基准迈进时，这一问题将会更为凸显。

但是，在我国，以制定主体层级为主的行政立法划分标准，却无法提供类似的通道，多层级的行政主体决定了裁量基准的多元化角色，我们往往只能以裁量基准的制定主体为主要标准，从而对其进行归类，而不是制定基准文本的具体程序及其效力内容。参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：法律出版社，2004年，第127页。

根据法律规范对裁量行为的拘束程度不同，又可分为羁束（法规）裁量和自由（便宜）裁量等等[28]。再如，将实施方案也纳入裁量基准之中，会混淆政治文件和法律文件之间的关系，进一步泛化裁量基准的概念外延，使裁量基准承担了过多的政治任务。

在文本上，典型如《湖南省规范行政裁量权办法》第12条第3款规定：制定行政裁量权基准适用规范性文件管理规定等等。由于标准并非规范性术语，无法与我国现行行政法律体系中的各种类型一一对应，因此，在裁量基准的位阶上，往往会十分混乱。[64]又如，毛雷尔在《行政法学总论》中关于行政规则的种类，其同样也平行例举了组织规则和义务规则解释法律的行政规则或者规范具体化的行政规则（解释性准则）裁量控制行政规则（裁量准则）替代法律的行政规则四种形式，同样区别明显[65]。因此，我们必须找到可以将裁量基准区别于其他规范性文件的核心要素。

典型的如将行政许可领域中的技术标准理解为裁量基准，认为在航线许可、药品审评、核安全审评、城乡建设等相对具有专业性的具体行政领域，行政许可审查机关以公布审评原则、审评准则、技术指南、审评要点等形式，来约束自身的裁量权，行政许可审查基准在事实上已得到了广泛应用[13]。因此，我们还需要在规范性文件内部做第二次界分，这在比较法上也十分常见。

而且，更为重要的是，这一概念能够获得诉讼法的支撑。正因如此，我国行政法学界在描述裁量基准时，往往只能借助于比较法上的理论工具。

同时，这也与我国行政裁量理论过于随意有关，模糊不清的行政裁量体系，既无法提供抽象基准文本的理论工具，同时也易于忽略裁量基准在新型行政裁量类型中的变化与发展。其次，选择以从内容、要件、程序等作为裁量基准的技术对象，一方面几乎网络了现行基准文本的所有类型，另一方面也提升了概念本身的包容性与前瞻性。

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